ДОКЛАД – ПРЕДЛОЖЕНИЕ
за промени и допълнения в подзаконовата нормативна уредба, определяща обема и съдържанието на проектната документация по фази, за всеки отделен тип /група/ строежи в различните етапи на строително инвестиционния процес.
Мотиви за разработване на промените
Съгласно действащия ЗУТ, одобряването на проектната документация на фази ТП и РП е достатъчно основание за издаване на разрешение за строеж, откриване на строителна площадка и извършване на СМР, включително и при условията на чл.142 от ЗУТ с проекти на фаза ИП.
Единствено в чл.144, т.3 от ЗУТ се дефинира конкретно изискване само по отношение на броя копия на проектите, необходими за одобрението. Обхватът и съдържанието им се определят съгласно чл.139, ал.5 от ЗУТ, чрез наредба, която се издава от Министърът на инвестиционното проектиране. Действаща в момента е Наредба 4 от 2001г.
В чл.139, ал.2 от ЗУТ се определя, че Възложителят, в зависимост от спецификата на обекта възлага изготвяне на проектна документация с обхват и съдържание съгласно чл.139, ал.5 от ЗУТ.
Наредба 4 от 2001г., в чл.4 и чл.6 също определя, че Инвеститорът /Възложителят/ по преценка и по необходимост следва да определи частите, обема и съдържанието на инвестиционните проекти.
И в двата документа /ЗУТ и Наредба 4/ не се дефинират точни, а още по малко единни за съответния вид /група/ строежи критерии, по които Възложителят /Инвеститорът/ да определи кога, на какъв етап и какви точно проекти по съответни специалности да възложи, както и какъв обем и съдържание те следва да включват за издаване на разрешение за строеж и при изпълнение на СМР.
Не на последно място следва да се има предвид, че в действащите към момента законови и нормативни документи регулиращи строително инвестиционния процес у нас, липсва каквото и да е изискване за техническа или друга специализирана квалификация на Възложителя по отношение неговите задължения, които действащото законодателство му е вменило да извършва в качеството му на основен участник в строително инвестиционния процес. От това следва, че Възложителят /Инвеститорът/ не винаги има компетенциите за да прецени кога и каква точно проектна документация следва да възложи и приеме с подпис, съгласно изискването на чл.8, ал.2 от Наредба 4.
Липсата на единни технически и количествени критерии за съответния вид /група/ строежи в действащата законова и нормативна уредба, определяща правилата по които следва да се извършва строително инвестиционния процес е предпоставка за съществени грешки и пороци в хода на изпълнението му като:
- Съществени разминавания на количествени, качествени и ценови параметри за един и същ обект /проект/, още в етапа на договаряне и възлагане изготвянето на проектната документация.
- Без конкретно определена отговорност и напълно законно се възлагат и приемат като изпълнени, проектни документации, които са непълни, неточни и като резултат от това съществено сгрешени.
- На база така възложена и приетата непълна и поради това неточна проектна документация се извършва ценообразуване, съставят се бюджети за строителство, определят се сроковете за начало и край на проекта, сключват се договори /включително и по реда на ЗОП/, извършват се и се приемат СМР.
- Обявяват се обществени поръчки по реда на ЗОП и се сключват дългосрочни договори за изпълнение на СМР , включително и на „Инженеринг“ с твърдо фиксирани времеви и други параметри и на твърдо определени крайни ценови стойности.
От горното следват и констатираните в практиката проблеми в строително инвестиционния процес за обектите възлагани с обществени и частни средства като:
- Съществени разминавания между планираните първоначално единични цени и видове СМР спрямо реално извършените и приети на обекта от Възложителя или проверяващия орган /разплащателна агенция, банкова или друга кредитираща институция и други компетентни органи/, от което най-често следва спиране на проекта и в много случаи загуба на финансиране.
- Съществени разминавания между предварително планираните и реалните срокове и графици за започване и приключване на строителните работи и въвеждане на обектите в експлоатация.
- Съществени разминавания в качеството, ефективността и дълготрайността между очакваните от Възложителя и реално изпълнените и вложени на обекта технически решения, материали и съоръжения.
Липсата на единни критерии за изготвяне, контрол и приемане на проектната документация и приемане на изпълнението на обекта е съществен проблем за правилната работа на основните участници в строително инвестиционния процес като:
- На Възложителят в етапите на възлагане и приемане на проектанта документация и в етапа на реализацията и.
- На проектантите в етапа на възлагане и изготвяне на проектната документация и по време на упражняване на задължителен авторски контрол.
- На надзорните фирми изготвящи докладите за съответствие и надзор по време на строителството.
- На държавните компетентни органи в етапа на одобряване на инвестиционните проекти и контрол по време на строителството.
- На Строителят в етапа на офериране и определяне цената и срока на реализация, како и в етапа на изпълнение и приемане на реално извършените СМР.
Липсва достатъчна прозрачност, предвидимост и устойчивост за целия период на инвестиционния процес в действията, задълженията и отговорностите от страна на всички участници в него.
Изброените по-горе обстоятелства са съществена предпоставка за корупционни практики и злоупотреби от страна на всички участници в строително инвестиционния процес.
Предложение за организация и последователност на работа:
- Като база за разработката се приемат следните действащи нормативни документи:
– ЗУТ от 2001г., с последна актуализация от 2014г.
– Наредба 4 от 2001г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти.
– Наредба 1 от 2003г. за номенклатурата на видовете строежи.
- Съвместно с браншовите организации, компетентните дирекции на МИП и МРР и външни консултанти, да се разработят и предложат конкретни текстове определящи необходимите части /специалности/, обхват и съдържание на инвестиционните проекти за всеки отделен вид /група/ строежи поотделно, разделени за всеки един от двата основни етапа както следва:
Етап I:
Проекти необходими за издаване на разрешение за строеж, разработени на фаза Идеен проект (ИП) или Технически проект (ТП) по части – Приложение 1 към Наредба 4 от 2001г.
Етап II:
Проекти необходими за извършване и приемане на строителни и монтажни работи /СМР/ и екзекутивна документация, разработени на фаза Работен проект (РП) по части – Приложение 2 към Наредба 4 от 2001г.
Текстовете определящи обхватът и съдържанието на необходимите инвестиционни проекти за двата етапа, трябва да спазват стриктно определената в Наредба 1 от 2003г. структурира, последователност и номенклатурата на отделните видовете /групи/ строежи.
/срок до 20.09.2014г./
- Работна група, назначена от Министъра на инвестиционното проектиране, да извърши анализ на представените предложения и да ги обедини в общ документ, спазвайки определената в Наредба 1 от 2003г. структурира, последователност и номенклатурата на отделните видовете /групи/ строежи. Така изготвеният документ ще е проект за „Промени в действащата подзаконова нормативна документация, определяща обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти, необходими за издаване на разрешение за строеж, за извършване и приемане на СМР“.
/срок до 01.10.2014г./
- Обсъждане на така съставения проект за промени в специално заседание на Обществения съвет към МИП. Направените предложения за корекции и допълнения да се обработят и отразят в окончателния вариант на документа.
/срок до 10.10.2014г./
- Одобряване от Министъра на инвестиционното проектиране и влизане в сила на наредбата. Създаване инструкция към ДНСК относно конкретни действия за постоянен контрол на стриктното и прилагане и спазване.
/срок до 20.10.2014г./
Основания за направените предложения:
- В чл.19, ал.4 от Наредба 4, е записано че:
“ В случаите, когато разрешението за строеж се издава по одобрен технически проект, в процеса на строителството същият се допълва с необходимите работни чертежи и детайли за уточняване на проектните решения в степен, позволяваща изпълнението на всички видове строителни и монтажни работи (СМР).“
Цитираната норма е основание за изискването, предложените в Етап 2 – обхват и съдържание на необходимите инвестиционни проекти за всеки отделен вид /група/ строежи, необходими за извършване и приемане на СМР, да са на фаза Работен проект.
- В ал.5 и ал.6 на чл.19 от Наредба 4 се казва, че:
(5) Работните чертежи и детайли по ал.4 се съгласуват с проектантите по съответните части и с лицето упражняващо технически контрол на част конструктивна, а тяхното нормативно съответствие и изпълнение подлежат на контрол от лицата, които упражняват строителен надзор.
(6) Когато строежът е изпълнен в съответствие с одобрения технически проект и работните чертежи и детайли по ал.4, той се заверява като екзекутивни чертежи съгласно чл.175 от ЗУТ.
От това следва, че при двуфазно проектиране, с одобрени проекти и издадено разрешение за строеж на Етап 1, по Приложение 1 – на фаза ТП,
изготвените по време на изпълнението и оценени от надзора проекти съгласно Приложение 2 – на фаза РП, не следва да се внасят за одобрение от компетентните за това институции и да се вписват със заповед към разрешението за строеж /освен в случаите на чл.142 от ЗУТ, с одобрени проекти на фаза ИП/. Изготвените по време на изпълнението проекти на Етап 2 по Приложение 2 на фаза РП, следва да се заверят като екзекутивни чертежи съгласно изискванията на чл.175 от ЗУТ в етапа на приемане на обекта и въвеждането му в експлоатация.
От чл. 175, ал.4 следва, че при еднофазно проектиране, когато разрешението за строеж е издадено на база проекти съгласно Приложение 2 – на фаза РП и не са извършени съществени промени по време на изпълнението, същите може да се считат за екзекутивни чертежи.
Очакван ефект от разработване на промените
Създаването на единни на правила определящи обема и съдържанието на проектната документация за всеки отделен вид /група/ строежи ще спомогнат за постигне по-добра плановост, предвидимост, прозрачност и устойчивост относно количествени, качествени и ценови параметри за един и същ обект /проект/ за целия период на строително инвестиционния процес.
Ще регламентира ясно и недвусмислено възможната етапност на възлагане и одобрение на проектната документация от страна на Възложителя, надзора и компетентните държавни органи издаващи разрешения за строеж и извършващи строителен контрол, както и за останалите основни участници в строително инвестиционния процес.
Ще регламентира ясно и недвусмислено изискванията на съответните одобряващи инстанции и контролни органи към Надзора и Възложителя, Проектанта и Строителя по време на одобряване на проектната документация, реализацията и въвеждане на строежа в експлоатация.
Ще се създадат предпоставки за по-голяма откритост и предвидимост на процесите в строително инвестиционния процес за всички участници в него, което ще е предпоставка за намаляване на риска от волни или неволни интерпретации на закона и подзаконовите нормативи и корупционни практики.
Ще регулира и направи предвидими критериите по отношение на количествени, качествени и ценови параметри за един и същ обект /проект/ освен в етапа на договаряне и възлагане изготвянето на проектната документация, така и по време на изпълнението и въвеждане на строежа в експлоатация.
Ще определи по ясно ролята, правата и отговорностите на всички участници в строително инвестиционния процес.
Допълнения възникнали в хода на разработката:
Като основна посока на промяна е желанието да се намали изключително широкия обхват на възможните тълкувания за обема и съдържанието на инвестиционните проекти във фаза „Технически проект“, особено що се отнася за част Архитектурна. Основен мотив за това е добре познатата ни практика, на тази фаза /ТП/ да се възлагат поръчки за изпълнение на проектиране и строителство с обществено финансиране по реда на ЗОП, както и с частни средства. Да се извършват и приемат СМР, да се въвеждат строежи в експлоатация. Безспорен е факта, че именно поради несъпоставимо различните тълкувания за пълнотата на проектите в тази фаза /от почти идеен до почти работен/, в огромната част от случаите поради финансови причини и некомпетентност, напълно законно, в съгласие със ЗУТ и в съответствие с нормите се възлага изготвянето на непълна, неокомплектована, а от там и грешна проектна документация по която се извършва и приема строителство. В резултат на това се констатират огромни разминавания в количества и видове СМР заложени в проектите и договорите за строителство с реалните такива, отчетени на обектите. Констатират се и недопустими разминавания в предвидените срокове за приключване на строителството и въвеждане на строежите в експлоатация. Това е една от основните причини за спиране на финансирането и съмнения за злоупотреби по линия на евро фондовете за обществения сектор и от страна на банките и други кредитиращи институции в частния сектор.
В хода на дискусиите с различните ангажирани с проблема страни /и по специално от страна на ДНСК/, беше изразено опасение, че в сега действащата Наредба 4, чл.19, ал.4, записът за изискване на работни чертежи и детайли към вече одобрената проектна документация на фаза „Технически проект“, необходима за да бъде преведена тя „ … в степен, позволяваща изпълнението на всички видове строителни и монтажни работи (СМР)“ , противоречи на чл.148, ал.4 от ЗУТ, където се казва, че „Разрешението за строеж се издава на възложителя въз основа на одобрен технически или работен инвестиционен проект“ и на чл. 157, ал.2 – „Откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво се извършва при влязло в сила разрешение за строеж… „ т.е. няма друго изискване за допълнителни чертежи във фаза „Работен проект“, необходими за започване на строителство.
С цел коригиране на това несъответствие в наредбата, както и с цел преодоляване на описаните по-горе съществени проблеми установени от практиката предлагам в чл.21, ал.1 от Наредба 4 определяща обема и съдържанието на проектите във фаза „Технически проект“ да се допълни с необходимите чертежи и детайли в степен, позволяваща изпълнението на всички видове строителни и монтажни работи (СМР). И в момента, в добрите практики разликата между проектите във фази “Технически проект“ и „Работен проект“ се различават основно по степента на точност на изготвената документация за съответната фаза /детайли, спецификации, количества и др./, около 10-15% за фаза ТП и около 5-10% за фаза РП.
Поради факта, че този дисбаланс в тълкуване пълнотата на фаза ТП е най-изявен в част Архитектурна, предлагам да се преработят и допълнят и Раздел II и Раздел III от Наредба 4, касаещи изискванията за фази ТП и РП на част Архитектурна.
Разбира се това не следва да промени намерението изразено в доклада, да се създадат допълнителни приложения към Наредба 4, указващи точно какви проекти и с каква пълнота или в каква фаза на проектиране са необходими за издаване на разрешение за строеж и за започване изпълнение на СМР за различните категории, вид /група строежи. Липсата на подобна класификация е причина за различни тълкувания и практики за един и същ вид строеж в различните общини и ведомства, упълномощени да одобряват проекти и издават разрешения за строеж.
Съществен проблем са и еднаквите изисквания по отношение на необходимите части със съответна пълнота на проектната документация необходима за издаване на разрешение за строеж за несъпоставимо различни по категория, големина и значимост строежи, което безсмислено усложнява процедурите по издаване на разрешения за строеж и затормозява строително инвестиционния климат, особено за обекти от четвърта и пета категория.
Уважаеми колеги,
С оглед краткото време на мандата на този кабинет и поради необходимото технологично време за изработване и процедиране промените и допълненията в Наредба 4, Ви моля в срок най късно до 18 септември 2014г. да изпратите своите предложения. Вярвам, че това няма да отнеме много от ценното Ви време, тъй като всеки от нас във всекидневната си практика е решавал по някакъв начин тези проблеми и със сигурност е мислил не веднъж по начините за възможното им решаване.
Вярвам, че ползите от тези макар и малки промени ще са в интерес на всички участници в строително инвестиционния процес. На разположение съм по всяко време за въпроси и уточнения.
арх.Георги Савов
Зам.министър на Инвестиционното проектиране